Par une décision du 6 juillet 2026, le Tribunal des conflits apporte une clarification importante sur l'articulation des compétences entre les deux ordres de juridiction dans le contentieux des concessions de service public.
Le contentieux des biens de retour illustre parfaitement les difficultés susceptibles de naître de la dualité des ordres de juridiction. D'un côté, le juge judiciaire est traditionnellement compétent pour connaître des actions portant sur le droit de propriété. De l'autre, le juge administratif est le juge naturel des contrats administratifs, parmi lesquels figurent les concessions de service public.
La décision rendue par le Tribunal des conflits le 6 juillet 2026 rappelle que cette dualité ne conduit pas à transférer automatiquement l'ensemble d'un litige devant le juge administratif dès lors qu'il est question d'un bien de retour.
En l'espèce, la société Groupe Partouche avait acquis en 1997 un immeuble appartenant au domaine privé de la commune de Berck-sur-Mer. Quelques mois plus tard, elle avait consenti un bail commercial sur cet immeuble à sa filiale, la société Jean Metz, afin que celle-ci exploite un casino dans le cadre d'une concession de service publicconclue avec la commune.
À l'issue de cette concession, attribuée à un nouvel exploitant à compter du 1er janvier 2026, la commune a considéré que l'immeuble constituait un bien de retour. Elle estimait que, parce qu'il était nécessaire au fonctionnement du service public, il était devenu sa propriété dès son affectation au service public concédé. Elle a donc demandé à la société Groupe Partouche de lui remettre les clés du bâtiment.
Contestant cette analyse, la société Groupe Partouche a saisi le tribunal judiciaire d'une action en revendication de propriété, faisant notamment valoir qu'elle était tierce au contrat de concession, celui-ci ayant été conclu avec sa seule filiale.
Le préfet du Pas-de-Calais a alors élevé le conflit, considérant que le litige relevait exclusivement de la juridiction administrative dès lors qu'il impliquait de déterminer si l'immeuble constituait un bien de retour.
Le Tribunal des conflits ne suit pas cette analyse.
Il souligne que l'objet principal du litige demeure une action en revendication de propriété, laquelle relève par principe du juge judiciaire, gardien naturel de ce droit fondamental. La circonstance que cette action implique de déterminer si le bien peut recevoir la qualification de bien de retour ne suffit donc pas à attribuer l'ensemble du litige au juge administratif.
En revanche, le Tribunal rappelle que cette répartition des compétences s'accompagne d'un mécanisme de coopération entre les deux ordres de juridiction.
Ainsi, lorsque la qualification du bien comme bien de retour soulève une difficulté sérieuse, le juge judiciaire doit surseoir à statuer et poser au juge administratif une question préjudicielle sur cette seule question. Le juge administratif ne tranche donc pas le litige de propriété ; il se prononce uniquement sur la qualification juridique du bien, permettant ensuite au juge judiciaire de statuer définitivement sur la revendication de propriété.
Le Tribunal précise par ailleurs que la qualité de tiers au contrat de concession est précisément susceptible de constituer une telle difficulté sérieuse. En l'espèce, le fait que l'immeuble appartienne à la société Groupe Partouche, distincte du concessionnaire, pouvait justifier, le cas échéant, un renvoi préjudiciel au juge administratif.
En revanche, cette circonstance ne retirait pas au tribunal judiciaire sa compétence pour connaître de l'action en revendication de propriété.
Le Tribunal des conflits annule en conséquence l'arrêté de conflit pris par le préfet et confirme que le juge judiciaire demeure compétent pour connaître du litige.
Cette décision présente un intérêt pratique majeur pour les collectivités territoriales, les autorités concédantes ainsi que les opérateurs économiques.
Elle rappelle que la théorie des biens de retour, bien qu'elle relève du droit des contrats administratifs, ne remet pas en cause la compétence de principe du juge judiciaire en matière de propriété. Elle illustre également le rôle essentiel de la question préjudicielle, qui permet d'assurer une articulation équilibrée entre les deux ordres de juridiction sans dessaisir le juge naturellement compétent.
Au-delà du seul contentieux des biens de retour, cette décision constitue ainsi une nouvelle illustration de la mission confiée au Tribunal des conflits : garantir une répartition cohérente des compétences entre les juridictions administrative et judiciaire, tout en assurant la protection des droits des parties.
Conclusion
Le Tribunal des conflits confirme que l'action en revendication de propriété d'un bien susceptible de constituer un bien de retour relève du juge judiciaire. Seule la question de la qualification de ce bien, lorsqu'elle présente une difficulté sérieuse, doit être renvoyée au juge administratif par la voie de la question préjudicielle. Cette décision illustre le fonctionnement concret de la dualité des ordres de juridiction et clarifie utilement leur articulation dans le contentieux des concessions de service public.
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