Une délégation de service public fondée sur la solidarité entre les territoires
En janvier 2025, le Département-Région de Mayotte a confié à la société Mayotte Très Haut Débit (« Mayotte THD ») une délégation de service public portant sur le déploiement d’un réseau de fibre optique dans les 17 communes du territoire.
À Mayotte, les caractéristiques géographiques et démographiques rendent certains investissements difficilement rentables. Le territoire relève ainsi des zones moins denses d’initiative publique, dans lesquelles l’intervention publique permet de compléter les investissements privés.
Le modèle économique de la concession repose sur un mécanisme de péréquation territoriale. Les recettes générées dans les communes les plus densément peuplées doivent contribuer au financement du réseau dans les secteurs moins rentables.
Mais cet équilibre suppose que les recettes prévisionnelles du concessionnaire puissent effectivement être réalisées.
Le déploiement concurrent d’Orange remet en cause le modèle économique de la DSP
À compter de mars 2025, Orange a engagé, sur ses fonds propres, le déploiement d'un réseau de fibre optique dans cinq communes de Mayotte.
Ces communes figurent parmi les secteurs les plus densément peuplés et les plus rentables du territoire.
Or, selon les estimations de Mayotte THD, elles représentaient près de 70 % des recettes attendues du réseau d’initiative publique.
Le déploiement parallèle d'Orange était donc susceptible de priver le concessionnaire d'une part essentielle de ses revenus, alors même que ce dernier demeurait chargé de couvrir les 17 communes.
Cette concurrence affectait directement le mécanisme de péréquation sur lequel reposait le contrat.
La difficulté ne se limitait toutefois pas à une perte de recettes commerciales.
Le projet de réseau public bénéficiait également d'un financement de l'État. Or, la coexistence de deux projets de déploiement sur les mêmes zones soulevait une difficulté au regard des conditions de financement public.
L'Agence nationale de la cohésion des territoires (« ANCT ») avait ainsi suspendu l'instruction du dossier de financement, compte tenu du risque de double déploiement.
Le projet se trouvait donc fragilisé à deux niveaux : la diminution des recettes prévisionnelles du concessionnaire et l'incertitude entourant le financement public.
Cette situation menaçait, à terme, la réalisation du réseau dans les douze communes non couvertes par le projet d'Orange.
Une stratégie concurrentielle susceptible de constituer un abus de position dominante
La conclusion d'une délégation de service public ne confère pas, par elle-même, une protection générale contre toute concurrence.
Même lorsqu'un opérateur bénéficie d'une exclusivité contractuelle pour l'exécution d'un service public, cette exclusivité ne suffit pas nécessairement à interdire l'intervention d'autres entreprises sur le marché concerné.
En revanche, la liberté de concurrence ne permet pas à une entreprise en position dominante d'adopter des comportements abusifs.
L’article L. 420-2 du Code de commerce et l’article 102 du Traité sur le fonctionnement de l’Union européenne prohibent les abus de position dominante.
Ces dispositions n'interdisent pas la position dominante en elle-même. Elles sanctionnent son exploitation abusive, lorsqu'elle porte atteinte au fonctionnement de la concurrence.
Saisie par Réunicable, Mayotte THD et le Département-Région de Mayotte, l'Autorité de la concurrence a examiné la stratégie de déploiement d'Orange au regard de ces règles.
Dans sa décision du 21 octobre 2026, elle considère, à ce stade de l'instruction, que le comportement de l'opérateur est susceptible de constituer un abus de position dominante.
Plusieurs circonstances retiennent son attention :
- Orange a engagé son déploiement sans véritable concertation préalable avec le Département-Région et le concessionnaire. L'opérateur ne pouvait, selon l'analyse provisoire de l'Autorité, ignorer les conséquences potentielles de son intervention sur l'équilibre économique du réseau public ;
L'Autorité relève également des interrogations concernant la rationalité économique du projet concurrent et l'existence de solutions alternatives moins préjudiciables aux parties ;
Ce n'est pas la seule existence d'un réseau concurrent qui est mise en cause, mais les conditions dans lesquelles un opérateur susceptible d'occuper une position dominante décide de déployer ce réseau.
La décision ne signifie donc pas qu'une DSP interdit toute concurrence. Elle rappelle que certaines stratégies concurrentielles peuvent faire l'objet d'un contrôle au regard du droit des pratiques anticoncurrentielles.
Des mesures conservatoires pour préserver le déploiement du service public
L’article L. 464-1 du Code de commerce permet à l'Autorité de la concurrence de prononcer des mesures conservatoires lorsque les pratiques dénoncées portent une atteinte grave et immédiate aux intérêts protégés par ce texte.
Ces mesures interviennent avant la décision définitive sur le fond. Elles visent à prévenir l'aggravation d'une situation susceptible de produire des conséquences difficilement réversibles.
En l'espèce, l'Autorité identifie un risque particulièrement important pour l'équilibre financier du projet public.
La poursuite du déploiement d'Orange pourrait compromettre durablement les recettes commerciales de Mayotte THD et l'obtention des financements publics nécessaires.
Les conséquences dépasseraient alors les seuls intérêts économiques du concessionnaire.
Les douze communes non concernées par le projet d'Orange, représentant environ 42 % de la population et des entreprises de Mayotte, pourraient être durablement privées d'un accès à la fibre optique.
Pour prévenir cette situation, l'Autorité impose notamment à Orange de suspendre la poursuite de son déploiement et son démarchage commercial sur le marché de gros dans les zones non encore équipées.
Elle lui demande également de communiquer un état des lieux des infrastructures déployées et de garantir, lorsque cela est nécessaire, l'accès du concessionnaire à certaines infrastructures de génie civil.
Ces injonctions ne sont toutefois pas définitives.
Leur révision ou leur levée pourra notamment être envisagée en cas de retard anormal du réseau public, d'accord de codéploiement couvrant Mayotte ou d'adaptation de la DSP tenant compte des infrastructures déjà réalisées.
L'Autorité cherche ainsi à préserver les conditions de réalisation du projet public, sans exclure une évolution de son organisation.
Il convient également de souligner qu'aucune décision définitive n'a encore été rendue sur l'existence d'un abus de position dominante.
Quels enseignements pour les collectivités concédantes ?
L'intérêt de cette décision dépasse le secteur des télécommunications.
Elle met en évidence la vulnérabilité possible d'un contrat de concession lorsque son équilibre financier repose sur des recettes issues de secteurs également susceptibles d'intéresser des opérateurs concurrents.
Pour les autorités concédantes, plusieurs enseignements peuvent en être tirés.
D'abord, l'environnement concurrentiel doit être pris en compte dès la structuration du projet. L'étude préalable ne peut se limiter aux coûts d'investissement et aux recettes prévisionnelles. Elle doit également apprécier les possibilités d'intervention d'autres opérateurs et leurs conséquences sur le modèle économique retenu.
Ensuite, la robustesse du mécanisme de péréquation mérite une attention particulière. Lorsqu'une part importante des recettes repose sur un nombre limité de secteurs rentables, l'intervention d'un concurrent sur ces secteurs peut affecter l'ensemble du projet.
Enfin, les conditions de financement public doivent être examinées en lien avec les évolutions possibles du marché. Un déploiement concurrent peut non seulement réduire les recettes d'exploitation, mais également remettre en question les hypothèses justifiant certaines subventions.
Ces risques invitent les collectivités à anticiper les scénarios de concurrence, à organiser un dialogue avec les opérateurs concernés et à examiner les possibilités d'adaptation de leur projet.
Il ne s'agit pas de considérer que toute concurrence constitue une menace pour le service public, mais de mesurer ses effets potentiels sur les engagements de couverture territoriale et sur l'équilibre de la concession.
Conclusion
Une DSP ne protège pas automatiquement son titulaire contre la concurrence. Toutefois, lorsqu'une stratégie concurrentielle est susceptible de relever d'un abus de position dominante et de compromettre un projet public, l'Autorité de la concurrence peut intervenir à titre conservatoire.
L'affaire de Mayotte rappelle ainsi aux collectivités l'importance de sécuriser le modèle économique de leurs concessions en tenant compte des risques concurrentiels, particulièrement lorsque le service repose sur une logique de péréquation territoriale.
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